Www.Valgsystemet.no

-demokrati i praksis

Flere kommunale selskap

- hva nå lille mann?

Konsekvenser for innflytelse fra ”den lille mann” på utforming av lokalt tjenestetilbud når større andel av offentlig tjenesteproduksjon skjer i kommunalt eide eller styrte selskap.

1. Innledning

Organisering av produksjonen av (fylkes)kommunale varer og tjenester er gjennomgående tema i denne artikkelen, særlig når valgt organisering er et kommunalt eid eller kontrollert selskap. Jeg vil se nærmere på noen endringer og utviklingstrekk i denne forbindelse som påvirker innflytelsen til ”den lille mann”.

 

Et ofte brukt begrepspar i denne sammenheng er kostnadseffektivitet og demokrati. Er det slik at en på lokalt og regionalt nivå bytter billigere tjenester mot mindre demokratisk innflytelse? Hvis det er slik – taper de marginaliserte gruppene mest som har færre ressurser?

 

Er det slik at økt innflytelse fra den lille mann i andre kanaler enn ”det numerisk-demokratiske system” kompenserer for reduksjon i innflytelse i denne kanalen? Hvis det er slik at innflytelsen fra den lille mann blir redusert, og en mener dette strider mot demokratiske verdier, er mitt hovedanliggende hvordan en kan kompensere ved tiltak som øker innflytelsen fra den lille mann.

 

Uttrykket ”den lille mann” blir brukt her. Det er et velkjent uttrykk i Skandinavia og Tyskland om grupper eller lag i samfunnet som har liten innflytelse på de samfunnsmessige rammene som preger eget liv. Et tilsvarende uttrykk i Sverige er ”det lille mennesket” eller ”de små menneskene”. Uttrykket kan ha kommet inn i språket via en bok med tittelen: ”Hva nå – lille mann?” av Hans Fallada, som ble oversatt til norsk i 1933 av Arnulf Øverland. Den beskriver en lavere funksjonær i en tysk by i mellomkrigstiden. Han står lengre opp på samfunnsstigen enn en arbeider, men er samtidig uten den tryggheten som ligger i arbeiderorganisasjonene. Hans innflytelse på rammene for eget liv har sterke begrensninger, og behandlingen fra offentlige myndigheter og andre autoriteter gir ham følelsen av å være liten og uviktig.

 

Det norske samfunnet av i dag skiller seg vesentlig fra mellomkrigssamfunnet. Men det vil alltid være begrensninger i innflytelse på rammene for egen livsutfoldelse, her er fokus på noen endringer og utviklingstrekk som endrer innflytelsen fra den lille mann.

 

Videre er uttrykket ”den lille mann” brukt i forbindelse med forvaltningsloven; den ble innført under flagget ”den lille manns lov”. Et sentralt poeng her er at forvaltningsloven i hovedsak ikke vil gjelde for kommunale selskap, og at den beskyttelsen av den lille manns interesser som ligger i loven da ikke vil gjelde.

 

Begrepsavklaring

Med ”innflytelse” menes her en aktør As evne til å påvirke en aktør Bs atferd, uten at det er grunnet i sanksjoner eller anerkjente rettigheter, til forskjell fra vanlige definisjoner av makt eller karismatisk herredømme. ”Innflytelse” innbefatter her den politiske kanal, men også andre kanaler for innflytelse. Her blir ”mulighet for innflytelse” brukt om kanaler en innbygger, ”den lille mann”, kan bruke for å få varer og tjenester produsert i ”kommunale selskap” og kommunale etater bedre tilpasset egen situasjon. Når en her tar opp produksjon av varer og tjenester på et lokalt og regionalt nivå blir begrepet ”innflytelse” brukt mer resultatorientert enn begrepet ”deltakelse”. Begrepet ”rettssikkerhet” blir mye brukt i slike sammenhenger – her blir ”innflytelse” delvis brukt som et videre og mer presist begrep.

 

Med ”kommunale selskap” menes organisasjoner:

-som produserer varer eller tjenester kommunen må eller ønsker produsere og

- der kommunen har en betydelig styringsfunksjon i organisasjonen ved at personer valgt av kommunen (eller selskap kontrollert av kommunen) - sitter i styret eller kommunen kontrollerer selskapet på annen måte, f.eks. gjennom vesentlige tilskudd (i en stiftelse vil da kommunerevisjonen være revisor).

-og enheten har registreringsplikt i Enhetsregisteret eller tilknyttede registre. Det vil si at avtalefestet samarbeid mellom kommuner faller utenfor.

 

Med kommunale selskap menes her kommunale foretak (KF), interkommunale selskap (IKS), aksjeselskap (AS) og stiftelser (ikke legater som er stiftelser som kun deler ut midler). Med kommunen menes også fylkeskommunen. Med lokalt nivå menes på kommunenivå, med regionalt på fylkesnivå. Kommuner og IKS kan ikke delta i ansvarlige selskap (ANS) eller kommandittselskap (KS), disse er derfor uaktuelle her.

 

Begrepene privatisering og konkurranseutsetting (som salg av kommunal virksomhet) blir ikke brukt her, fordi ved organisering av virksomhet i kommunale selskap beholder kommunen en betydelig styringsfunksjon. Andre privatiseringsformer er vekst i rene markedsløsninger (f.eks. private barnehager) og økning av egenandeler og kommunale avgifter (f.eks. renovasjon).

 

Avgrensing

Hovedfokus er på regionalt og lokalt nivå. Det vil ikke bli sett på nasjonale selskap/organisasjoner/statsforetak/forvaltningsbedrifter, selv om de er representert regionalt (som Posten, SND, NRK, NSB, helsevesenet). Heller ikke forvaltningsorganer/etater, statlige, eller kommunale, eller lovpålagte utvalg/råd/komiteer eller interkommunalt samarbeid som ikke skjer i kommunale selskap.

 

2. Bakgrunn, utviklingstrekk og endringer

Det har vært en vekst i kommunal virksomhet, både gjennom delegering fra staten og utvidelse av det offentlige ansvarsområdet. Et eksempel er det utvidete kulturbegrepet på 1970-tallet, som åpnet for et bredere offentlig kulturansvar og ga kommunene ansvar for det lokale kulturlivet.

En følge er at kommunene har engasjert seg i opprettelse av mange stiftelser med kultur som overordnet formål. Det kan derfor antas at veksten i kommunal virksomhet således det siste tiåret i større grad enn tidligere har skjedd i kommunale selskap, mest utenfor kommunenes kjernevirksomhet, enn innen helse, sosial og skole.

 

Kommuner kan organisere virksomhet i kommunale selskap. Verken kommuneloven, den sentrale loven for kommunal virksomhet, eller annet regelverk setter grenser for det, så fremt det ikke strider mot regelverk for det enkelte område.. For en type kommunale selskap, KF, gjelder kommuneloven. For andre kommunale selskaper gjelder det regelverk som regulerer denne selskapsformen. Kommunen vil i hovedsak selv ta seg av myndighetsutøvelse, f.eks. fatte vedtak, men har som en hovedregel frihet til hvorledes virksomheten skal organiseres når det gjelder frivillige oppgaver. Videre vil kommunen på mange felter ha plikt til overordnet planlegging og organisering.

 

Det er i dag en større tilbøyelighet til å organisere kommunal virksomhet i selskap i stedet for som forvaltningsorgan – antakelig på grunn av økende vektlegging på effektivitet. Kostnadseffektivitet og produktivitet er sentrale begrep i  den utviklingstrenden betegnet som New Public Management (NPM).

 

Siden 1. januar 2000 har kommunene kunnet velge to nye selskapsformer; kommunale foretak (KF) og interkommunale selskap (IKS). At effektivitet har vært en sentral verdi kan en se på påvirkningen fra aksjeloven i utformingen av regelverket. En kan tolke det slik at en lovregulering av området tilrettelegger for større bruk av selskap som KF og IKS, og dermed kan begrense bruk av aksjeselskapsformen. Ved lovendringene ble styringsmuligheter i den politiske kanal sikret, samtidig som en avskar muligheten for at en kommune ikke greier å dekke sine økonomiske forpliktelser. Samtidig ble det lovfestet at kommunal bedrift/institusjon (KB) (§ 11 i kommuneloven) bare kan brukes for virksomheter eid av en kommune fullt ut. I forhold til KB har det skjedd en fristilling i KF ved at rådmannen ikke lengre er overordnet daglig leder, men at denne forholder seg til et styre.

 

I 2000 fikk kommunen anledning til å bruke en selskapsform; interkommunale selskap (IKS), der en har prøvd å finne en balanse mellom kommunale styring og selvstendig forretningsmessig frihet. IKS er en selvstendig juridisk enhet. Kommunen har et ubegrenset ansvar for økonomiske forpliktelser, og regelverket legger derfor opp til sterk økonomisk kontroll. Interkommunale selskap etter selskapsloven (ANS) må organiseres som IKS. Kommuner eller IKS kan ikke lengre eie i kommandittselskap (KS).

 

Aksjeselskap (AS) blir mer og mer brukt av kommunene, særlig innen tekniske eller forretningsmessige områder. Aksjeselskap er nå den eneste selskapsformen der kommuner kan samarbeide med private. AS kan drive mer på egne premisser, f.eks. ved å legge mer vekt på å være økonomisk selvbærende og i mindre grad se virksomheten i sammenheng med resten av den kommunale driften. Ved å skille ut enheter i AS får kommunen økt handlefrihet, f.eks. i forhold til ansettelser, investeringer og avlønning. Videre gjelder ikke forvaltningsloven og offentlighetsloven. Tilsvarende kan sivilombudsmannen heller ikke ta opp saker i AS. Men AS kan gå konkurs eller legges ned dersom forholdene tilsier det – kommunen har begrensede muligheter til å skyte inn midler for å unngå konkurs. Det vil si at AS ikke kan brukes på områder der konkurs er en praktisk umulighet. Etablering av AS kan være en måte å gi kommunale etater samme rammebetingelser som private virksomheter ved konkurranseutsetting. AS blir mest brukt av kommunene innen energi-produksjon, kultur/idrett og ASVO-bedrifter.

 

Det er også en vekst i bruk av stiftelser lokalt av kommunene og i samarbeid mellom kommuner og private. Stiftelser har en trygghet gjennom offentlig tilsyn og ulike andre ordninger regulert i lov. Kommuner har på mange måter mindre styring og kontroll med stiftelser enn AS. På den anen side vil en kommune ikke velge stiftelse som organisasjonsform hvis en ønsker styring.

 

Når offentlig vare- og tjenesteproduksjon skjer i selskap i stedet for i en kommunal etat, blir suksess i selskapet blir målt etter andre kriterier. Tilfredsstillelse av behov i samfunnet blir nedtonet og overskudd i regnskapet viktigere. I IKS, AS og stiftelser gjør bruk av regnskapsloven at regnskap fremhever mer overskudd enn kommunale regnskapsprinsipper gjør for kommunale etater og KF.

 

I et marked vil prissetting skje på en annen måte, en kan forvente at det blir tatt mindre sosiale hensyn. I kommunale etater vil en ofte prøve å kompensere for forskjell i inntekt, for eksempel er det ofte inntektsavhengig betaling i kommunale barnehager, men sjeldnere i private.

 

Teorien bak å øke konkurranse er at dette presser prisene ned, samfunnet er også grunnleggende basert på en regulert markedsøkonomi. En grunn til at en regulerer markeder er at det fører til sosiale forskjeller. I et marked kan for eksempel en innbygger som er avhengig av forutsigbarhet i utgiftene måtte betale ekstra for en fast pris som ikke følger markedet, selv om fastpris også kan lønne seg over tid. Dette gjelder strømpriser og bankrenter. Det vil si at når prisen på varer og tjenester går fra å bli politisk fastsatt til å bli fastsatt i et marked, vil dette ofte bidra til økte forskjeller mellom grupper i samfunnet med ulik levestandard.

 

3. Kanaler for innflytelse

Uttrykket ”kanaler for deltakelse” visert til ulike organer som spiller en viktig rolle i utformingen av offentlig politikk og vedtak. I denne sammenhengen er aktuelle kanaler for innflytelse:

Politisk kanal

Administrativ kanal

Domstolene som kanal

Klage/tilsynsorgan som kanal

Media som kanal

Organisering som kanal

 

I det følgende blir det en gjennomgang av hver av de seks kanalene i forbindelse med noen faktorer som medfører endringer i innflytelse.

 

Politisk kanal

Med politisk kanal menes å stemme i valg, å ta kontakt med politikere i valgte forsamlinger (kommunestyre, fylkesting, formannskap, utvalg) for å påvirke, og aktivitet som medlem i politisk parti, som deltakelse på nominasjonsmøter og annen intern virksomhet. Dette er også kalt den numerisk-demokratiske kanal av Stein Rokkan.

 

Stort sett alle borgere over 18 år kan stemme i valg. Denne mest utbredte og minst ressurskrevende deltakelsesformen, valgdeltakelse, gir liten anledning til å fremme avgrensede og spesifikke interesser og kobling mellom stemmegivning og innflytelse er svak.. Alle innbyggere kan også med lite ressurser ta kontakt med politikere for å argumentere for synspunkter. Å ta kontakt er ikke regulert i regelverk, deltakelse i valg derimot er sterkt regulert. Kun som del av større velgerbevegelser har velgerne innflytelse på endring av offentlig politikk. Samtidig bestemmer det politiske system rammene for samfunnet, med en myndighetsutøvelse kun begrenset av rettssikkerhetsprinsipper.

 

Ved å organisere produksjon av varer og tjenester i kommunale selskap får den politiske kanal en redusert rolle, ved at politisk valgte forsamlinger som kommunestyret ikke lenger har direkte kontroll gjennom å instruere underliggende organ, kunne omgjøre avgjørelser eller selv direkte kunne treffe avgjørelser. Styring må nå gå gjennom eierforsamlinger (AS, IKS) og styrer (KF, stiftelser). Det kan også tenkes at flere ledd mellom politikerne og den tjenesteytende organisasjon vil gi mindre informasjon. Det kan tenkes at eierforsamlinger og styrer har andre og snevrere mål enn politisk valgte forsamlinger ville ha.

 

KF og IKS er i utgangspunktet mer selvstendige i forhold til kommunen enn de organisasjonsformene de til dels avløste ( §§ 11 og 27 i kommuneloven). I en stiftelse kan kommunestyret heller ikke instruere de personene en har valgt til et styre – de er ikke representanter i vanlig betydning.

 

Samtidig kan det være at en mer langsiktig og overordnet styring og mindre detaljstyring ikke nødvendigvis er negativt for brukerne/kundene.

 

For å kompensere for reduksjon i innflytelse via den politiske kanal kreves det at kommuner som eiere har et bevisst, målrettet og langsiktig forhold til sitt eierskap. Selskaper kan av sine eiere pålegges brukerutvalg og brukerundersøkelser, for å gi systematisk informasjon. En kan f.eks. vedtektsfeste at et AS må forelegge visse forvaltningssaker for generalforsamlingen eller kommunestyret.

 

I en del kommunale selskap har styret opprettet nye selskap; ofte aksjeselskap, som kan være eid sammen med private interesser. Disse kan igjen opprette nye selskap. Det sier seg selv at dette reduserer muligheten for innflytelse fra innbyggerne ytterligere. I slike for media lukkede styrerom kan enkeltpersoner få stor innflytelse.

 

Administrativ kanal

Med administrativ kanal menes at en innbygger tar kontakt med administrasjonen i kommuner eller til et kommunalt selskap, med hensikt å øve innflytelse.

 

Alle innbyggere kan med lite bruk av ressurser ta kontakt med ansatte i kommune-administrasjonen for å argumentere for synspunkter, men utfallet er usikkert.

 

Grad av innflytelse fra innbyggere i et kommunalt selskap er avhengig av hvor bevisst oppretter av et kommunalt selskap er, hvilken selskapsform en velger og hvordan en utformer selskapet. Kommuner kan sikre seg styring og kontroll gjennom avtaler og vilkår i forbindelse med tildeling av offentlig støtte. I tillegg kan en i avtale pålegge selskap å gi offentligheten innsyn slik en har etter offentlighetsloven i kommunale etater.

 

Det må antas at de ulike rammene for en kommunal etat og et kommunalt selskap vil føre til at en kontakt med administrasjonen vil bli behandlet ulikt. For en kommunal etat er du en innbygger, bruker og/eller klient med regulerte rettigheter og krav til behandling, mens for et kommunalt selskap er du en kunde. Dette blir satt på spissen når en innbygger får problem med å betale regningen. I et kommunalt selskap blir problemet lettere privatisert – det er innbyggerens feil som ikke betaler regningen.

 

Det kan være at innføring av kunderollen med de rettigheter det medfører øker innflytelsen og muligheter for tilpasning av varen eller tjenesten. Kunden har makt; han/hun kan avslutte kundeforholdet og gjøre at selskapet taper penger.

 

Domstolene som kanal

Med domstolene menes her en kanal for innflytelse ved hjelp av å starte og gjennomføre en prosess for å få en dom i en domstol.

 

Det er hevdet at rettsliggjøring av samfunnet har gitt domstolene større rolle. Blant annet har sosial- og helselover gitt større grad av rett på offentlige varer og tjenester. Produksjon av varer og tjenester med slike rettigheter knyttet til skjer imidlertid i liten grad i kommunale selskap (unntatt KF i noen tilfeller).

 

Denne kanalen er svært regulert. I en rettssak blir saker kun prøvd i forhold til regelverk eller avtaler, men effekten av en rettsavgjørelse til er sikker.

 

Da forvaltningsloven ikke gjelder for et IKS, AS og stiftelser, må en innbygger gå til søksmål hvis han/hun mener det er brudd på regelverk eller avtaler. Det er dyrt å bruke domstolene som kanal. I tillegg kan en motpart anke saken flere ganger, noe som øker saksomkostningene. Innbyggere må ha god råd eller føle et sterkt behov knyttet til saken for å ville føre en sak gjennom rettsapparatet.

 

Fri rettshjelp (i hovedsak advokatbistand) dekker utgifter til de som har lav inntekt og formue innen prioriterte områder, grensene har vært stigende. Uavhengig av inntekt og formue kan en innbygger få dekket rettshjelp på noen områder, men antakelig i liten grad i saker i forhold til kommunale selskap. Fylkesmannen har likevel en mulighet til å gi å gjøre unntak i særlige tilfelle. Det synes som om bakgrunnen for ordningen ikke er å sikre innflytelse, men å sørge for at ikke liten økonomisk evne skal gjøre at en ikke kan kreve sin rett i særlig inngripende forhold, som når kommunen overtar omsorg for barn.

 

Klage/tilsynsorgan som kanal

Med klage/tilsyn menes her at en fremsetter en klage for et klage- eller tilsynsorgan som, om en ikke får medhold, blir behandlet av et annet organ enn virksomheten som produserer varen eller tjenesten. Det kan være en formell klage som må behandles som enkeltvedtak etter forvaltningslovens regler eller klager til et offentlig tilsyn.

 

Mottakere av varer og tjenester fra selskap (utenom KF) kan i liten grad bruke denne kanalen, fordi de ikke kan sette frem klage etter forvaltningslovens regler. Når en større andel av offentlig tjenesteyting skjer utenfor kommunale etater vil derfor klage- og tilsynsordninger innen kommunale etater få en redusert betydning for innflytelse til ”den lille mann".

 

Egne klageorgan kan imidlertid fastsettes i vedtektene, men omfanget av egne klageorgan er usikkert. Et klageorgan vil vurdere klagen i forhold til et regelverk, og har derfor et snevrere område enn domstolene. Ved medhold i en klage vil det bli gitt pålegg om å endre vedtaket.

 

Gjennom regler om habilitet, veiledningsplikt, taushetsplikt, forhåndsvarsling, utredningsplikt, begrunnelse for vedtak, klagerett på alle enkeltvedtak og saksomkostninger m.v., sikrer forvaltningsloven den lille manns muligheter for likebehandling og for å få det en har krav på. På den annen side gjør kommunale etaters utredningsplikt at en innbygger som en hovedregel ikke får dekket utgifter til advokat eller annen hjelp ved klage. Dette i motsetning til domstol og media kanalene der andre personer leter etter og formulerer argument og fremmer saken.

 

Dette gjør at det er enkelt og lite ressurskrevende å klage i en kommunal etat eller et KF. Forutsetningen er at en innbygger har mottatt rettigheter til ytelse eller plikter av det offentlige i form av et enkeltvedtak.

 

For kommunal bedrift (KB) og kommunalt foretak (KF) gjelder lovlighetskontroll fra statlig myndighet. Det vil si at minimum tre kommunestyrerepresentanter kan kreve at statlig myndighet foretar en kontroll av lovlighet av alle vedtak i politiske utvalg eller kommunale etater. I praksis kan alle innbyggere be om dette, men det blir da opp til den aktuelle statlige myndigheten om en vil ta saken opp til behandling. Lovlighetskontroll kan ikke foretas i stiftelser, IKS eller AS. Det vil si at en trend mot at større del av offentlig virksomhet i slike kommunale selskap vil kunne redusere muligheten innbyggerne har for å få overprøvd kommunale vedtak med konsekvens for seg selv.

Les mer